编者按 2014年11月1日,十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，新法将自今年5月1日施行。该法的修改施行，被专家喻为我国全面推进依法治国的一块“试金石”。工商部门承担着市场监管和行政执法的重任，工商行政执法工作是依法行政的重要组成部分。商标行政执法是法律赋予工商部门的一项重要职能，也是具有中国特色的知识产权保护手段，受到社会各界高度关注。那么，新《行政诉讼法》对基层商标执法工作会有哪些影响？在一线执法办案的同志需要注意哪些问题？本刊特约请知名法律专家黄璞琳撰文，从七个方面对此问题展开论述，希望对基层商标执法工作有所裨益，敬请关注。
一、行政诉讼起诉更加容易，工商机关小心频当被告
新《行政诉讼法》在加强诉权保障方面有几大亮点。一是扩大行政诉讼受案范围。将诉讼客体由“具体行政行为”改为“行政行为”，将受案范围兜底条款“侵犯其他人身权、财产权”的行为改为“侵犯其他人身权、财产权等合法权益”的行为。受教育权、劳动权甚至监督权、获得举报答复权等不属人身权、财产权的其他合法权益受行政行为侵犯时，也可依法提起行政诉讼。二是放宽对行政诉讼原告的要求。除行政行为的相对人之外，明确其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权作为原告提起行政诉讼。三是完善民事行政交叉争议的处理机制。在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，法院可以一并审理。法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。四是明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权。五是实行登记立案制度。对符合法定起诉条件的，法院当场登记立案；不能当场判定的，应当接收起诉状，出具注明日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案；起诉状内容欠缺或有其他错误的，应予指导和释明，并一次性告知需要补正的内容；对不符合起诉条件而不予立案的，应作出载明不予立案理由的裁定书，并允许原告上诉；法院不接收起诉状、未按规定出具书面凭证，以及未一次性告知需要补正内容的，对相关责任人员应予处分。
商标行政执法，经常要面对利益冲突的对立双方，其中一方是商标权人、消费者或其他投诉举报人，另一方是被控侵权的违法经营者及其供货商或生产商。商标行政执法中不论支持哪一方的主张，另一方都可能不服，从而以行政相对人或利害关系人身份起诉工商机关。另外，工商机关应商标权人或利害关系人、消费者请求，就商标侵权纠纷、侵害消费者权益纠纷所作的处理，属于新《行政诉讼法》第六十一条规定的“对民事争议所作的裁决”，民事争议双方在比较民事诉讼与行政诉讼风险大小、维权效率的情况下，都有可能启动行政诉讼并申请一并解决其民事纠纷。因此，商标行政执法中，办案人员务必依法履职、查明事实、公正处理、充分说理，避免或减少行政争议，争取实现案结事了。
新《行政诉讼法》施行后，除行政处罚或行政强制相对人提起的行政诉讼外，基层商标行政执法中以下行政应诉案件可能增多，主要会体现在以下几个层面。
1.对销售侵犯注册商标专用权的商品行为作出责令改正、行政处罚或行政强制措施的，涉案侵权商品的供应商、生产商认为不属侵权商品，以利害关系人身份提起的行政诉讼。
2.被控侵权经营者及其供货商、生产商，在涉案商品被工商机关查扣期间，有意提起行政诉讼并申请法院一并审理其民事争议，达到与提起确认不侵权之民事诉讼相同的效果。
3.商标权人及其独占或排他许可的被许可人、商标权人授权的区域代理商、用户消费者，认为涉案商品属侵权商品、被控经营者构成商标侵权，不服工商机关有关不予立案、不予处罚的处理决定，或者认为工商机关对侵权当事人的处罚畸轻，以利害关系人身份提起的行政诉讼。
4.商标权人及相关被许可人、用户消费者对商品类似、商标近似争议较大的案件，有意先向工商机关投诉举报，若未获支持就提起行政诉讼，并申请法院一并审理其民事争议。
5.不属商标权人、用户消费者的其他举报人，认为工商机关对其举报的商标侵权违法行为未履行法定受理职责，未告知其处理结果，侵害其获得举报答复权等合法权益而提起的行政诉讼。
6.商标权人及相关被许可人就商标侵权赔偿数额请求工商机关行政调解后，认为工商机关未予受理、未予答复或未组织调解而提起的行政诉讼。
7.认为工商机关未依法受理、推荐其知名商标、著名商标认定申请，或者对工商机关未认定其商标为知名或著名商标的决定不服而提起的行政诉讼。
8.认为工商机关未依法处理企业名称与注册商标或未注册驰名商标之间的冲突纠纷，或者对工商机关的处理决定不服而提起的行政诉讼。
9.商标申请人或注册人投诉举报商标代理机构违法行为，或者商标代理机构投诉举报其他商标代理机构的不正当竞争行为后，认为工商机关未依法履行受理、查处及答复的法定职责，或者认为处罚畸轻而提起的行政诉讼。
二、复议机关维持要当被告，工商机关小心原行政行为“突然死亡”
一直以来，个别行政复议机关为了避免当被告，对其复议审理的行政行为尽量维持，被老百姓戏称为“维持会”。出现这种情况，原因就在于，按照老《行政诉讼法》的规定，复议机关改变原行政行为的要当被告，而维持原行政行为的不当被告。
为激发行政复议程序的活力，新《行政诉讼法》第二十六条调整为复议机关不仅改变原行政行为要当被告，维持原行政行为也要当被告（与作出原行政行为的行政机关共同被告）。如此一来，复议机关就不会再随意维持原行政行为。可以预见，只要在法律和事实上能够支持行政复议申请人，行政复议机关就会尽量支持申请人，从而避免自己当被告。行政复议属于行政系统内部监督，对复议机关作出的决定，原行政行为的作出机关必须服从。因此，基层商标行政执法行为若被复议机关撤销、变更或确认违法，被申请人必须服从，相当于其原行政行为“突然死亡”。省级以下工商机关取消垂直管理后，不服基层商标行政执法行为的，既可向被申请人的上一级工商机关，也可向被申请人所属人民政府申请行政复议。因此，基层工商机关要加强与所属政府法制办的业务沟通，积极主动地宣传介绍商标执法工作，了解掌握政府法制办在执法程序、法律适用、证据采信等方面的要求。
三、行政案件审判更加超脱，工商机关执法务必规范
为减少地方政府对行政审判的干预，新《行政诉讼法》规定了跨行政区域管辖行政案件制度，授权高级人民法院经最高人民法院批准后确定跨区域集中管辖行政案件的法院。江西省抚州市早在2013年便率先开展了此项工作试点，不服县区级行政机关行政行为的行政诉讼案件，由异地法院集中管辖；受案法院更加超脱，其判决撤销、变更或确认违法时几乎不会顾忌被告的面子。根据最高人民法院《关于商标法修改决定施行后商标案件管辖和法律适用问题的解释》（法释〔2014〕4号）第三条第二款，涉及驰名商标保护的第一审行政案件，由省、自治区人民政府所在地市、计划单列市、直辖市辖区中级人民法院及最高人民法院指定的其他中级人民法院管辖。根据全国人大常委会《关于在北京上海广州设立知识产权法院的决定》第三条和最高人民法院《关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》，北京市、上海市各中级法院和广州市中级法院，不再受理商标行政案件；当事人对知识产权法院所在市的基层法院作出的第一审商标行政判决裁定提起的上诉案件，由知识产权法院审理。可以预见，负责商标行政案件的受案法院将更超脱、更专业。因此，基层商标行政执法务必更加规范、公正、准确，方能有效防范或减少败诉案件。
四、行政诉讼被告责任加重，工商机关小心司法制裁
新《行政诉讼法》要求被诉行政机关负责人应当出庭应诉，其不能出庭的应当委托行政机关相应工作人员出庭。行政机关负责人或工作人员出庭应诉时，若有伪造、隐藏证据、胁迫原告撤诉等妨碍行政诉讼秩序行为的，法院可依法给予训诫、罚款、拘留等司法制裁。被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，法院可公告此情况，并可向监察机关或被告上一级行政机关提出处分其主要负责人或直接责任人员的司法建议。行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，一审法院除可予以公告、向监察机关或被告上一级行政机关提出司法建议、通知银行扣划相关款额外，还可对该行政机关负责人按日处50元至100元的罚款，甚至拘留其直接负责的主管人员和其他直接责任人员。基层商标行政执法中遇到行政诉讼时，工商机关务必规范自己的诉讼行为，尊重司法权威和生效裁判，以免受到司法制裁。
五、行政诉讼起诉期限延长，工商机关不要错误告知
新《商标法》没有保留有关不服商标行政处罚直接起诉期限为15日的特别规定，意味着此类行政案件的直接起诉期限适用《行政诉讼法》的规定。新《行政诉讼法》则将直接起诉期限，由三个月延长为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”，并明确规定了最长起诉期限：涉及不动产的行政行为自作出之日起超过20年，其他行政行为自作出之日起超过5年提起诉讼的，法院不予受理。
在基层商标行政执法中，工商机关务必正确告知行政相对人直接起诉期限。同时，建议将商标行政执法内容、救济途径和期限，也告知存在利害关系的其他公民、法人或其他组织，以便尽快确定直接起诉期限，尽快实现案结事了。
六、证据与答辩规则更加完善，工商机关要充分合理运用
新《行政诉讼法》将被告提交答辩状、作出行政行为的证据和所依据的规范性文件的期限，由十日延长为“收到起诉状副本之日起十五日内”。此期限调整，确保扣除双休日后行政机关仍有十个工作日的时间来处理答辩事务，考量并尽量满足了国家机关工作处理流程的客观需要。商标行政执法中遇到行政诉讼时，工商机关务必在法定期限内做好答辩工作。确因不可抗力等正当事由，不能在法定答辩期内提交当初作出行政行为时已收集的证据的，应及时依照新《行政诉讼法》第三十六条第一款向法院申请延期提交证据。
新《行政诉讼法》在沿袭行政诉讼被告对其行政行为负有举证责任的基础上，将最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》所确定的相关证据规则，上升为法律并予以完善，有条件地允许被告或第三人补充证据，要求起诉被告不履行法定职责案件、行政赔偿补偿案件的原告承担一定的举证责任。
例如，新《行政诉讼法》第三十四条第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”基层商标行政执法中，经常涉及行政相对人与第三人之间的商标侵权、消费侵权等民事纠纷。工商机关查处销售假冒注册商标的商品案件后被提起行政诉讼的，若工商机关调取的假冒商品鉴别意见、侵权商品数额及货值证据，因证据形式、取证程序等方面存在缺陷而难被法院采信时，可考虑建议商标权人、受害消费者作为第三人参加本案诉讼，并由其依照新《行政诉讼法》第三十四条第二款补充提交具有证明力的假冒品鉴别意见等证据，争取被诉行政行为不被法院撤销、变更，有效保障行政执法效率。同样地，商标权人、用户消费者对工商机关不予立案、不予处罚或从轻减轻处罚决定提起行政诉讼的，作为第三人参加诉讼的被控侵权违法经营者补充提供的证据，也可用于支持被诉行政行为。
此外，新《行政诉讼法》第三十六条第二款规定：“原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。”基层商标行政执法中，对假冒侵权商品鉴别证据、证明违法侵权行为的物证书证，应保障行政相对人的陈述申辩质证权利和抗辩机会。建议采取送达《限期提供证据通知书》等方式，告知行政相对人应当在指定的合理期限内提供证据证明其主张，并告知其到期未能提供证据且无正当理由的将承担不利的法律后果。行政相对人主张自己使用涉案商标获得商标权人许可，或者主张自己属于在合理范围内善意在先使用其已有一定影响的涉案标识，或者主张自己确实不知道所售商品是侵权商品且能证明合法来源的，依法应当在工商机关作出处理决定前提供充分有效的证据证明其主张。基层商标行政执法中，工商机关已依法要求行政相对人提供前述证据，但行政相对人在行政程序中未予提供，而在行政诉讼程序中才提供的，工商机关可依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条，请求法院不予采纳此类证据。如果原告或第三人在行政诉讼程序中，提出其在商标行政执法程序中没有提出的理由或者证据，工商机关还可依照新《行政诉讼法》第三十六条第二款，请求法院准许自己补充证据。
七、行政诉讼裁判方式更多样，工商机关要积极化解争端
新《行政诉讼法》第六十条突破之前行政审判不适用调解的规定，改为可有限适用调解，即法院审理行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，可以在遵循自愿、合法原则和不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的基础上进行调解。基层商标行政执法中，是否罚款、罚款多少涉及工商机关行使处罚裁量权是否正确，是否没收销毁侵权物品则涉及工商机关作减轻处罚是否合法正当。遇到行政诉讼时，若原告对事实认定无异议，工商机关应充分借助法院调解程序，在法定裁量幅度内与原告达成共识，积极化解争端，争取案结事了。不过，与原告和解时，要充分考量与原告方诉求对立的第三人。例如，原告认为处罚过重而商标权人、用户消费者认为处罚太轻的，宜将第三人一并纳入和解沟通渠道，避免“按下葫芦浮起瓢”。
新《行政诉讼法》第七十条对被诉行政行为明显不当的情形，增设了撤销判决形式，由法院判决撤销或部分撤销被诉行政行为，并可判决被告重新作出行政行为。第七十七条则扩大了变更判决的适用范围，对行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，授权法院可直接判决变更；除利害关系人同为原告且诉讼请求相反的外，法院变更判决不得加重原告的义务或者减少原告的利益。此修改对行政机关的执法裁量和文书说理能力，提出了更高要求。基层商标行政执法中，务必调取确凿证据并准确认定事实，务必规范合理公正地行使行政裁量权，要有效防范执法失当、执法不公问题。同时，要增强执法文书说理能力，对商品类似与否、商标近似与否、混淆与否、善意恶意使用、违法侵权商品数额和违法经营数额、罚款多少等关键事实认定和法律适用要能有效说理，要尽量争取行政相对人、利害关系人和法官对执法裁量的认可。行政诉讼中发现被诉行政行为认定违法侵权商品数额、违法经营数额错误，导致处罚明显不当甚至导致罚款金额超过法定最高限额时，工商机关应尽量争取法院适用变更判决而非撤销判决，争取既纠正行政执法中的错误，又保障行政执法效率。
来源：中国工商报
作者：黄璞琳 江西省抚州市工商局
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