郭修江：完善行政复议法 充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用

作者：郭修江（最高人民法院行政审判庭副庭长、一级高级法官）

行政诉讼和行政复议，是我国解决行政争议的两种法律制度。行政诉讼是人民法院经《中华人民共和国行政诉讼法》的授权，从外部对行政机关行使行政职权行为进行监督，通过保护公民、法人或者其他组织的合法权益，实现解决行政争议目的的法律制度。行政复议则是以行政机关上下级之间的层级监督为基础，行政复议机关经《中华人民共和国行政复议法》授权，从内部由上级行政机关对下级行政机关行使行政职权行为进行监督，通过保护公民、法人和其他组织合法权益，实现解决行政争议目的的法律制度。

鉴于行政诉讼制度涉及行政权与司法权的权力边界问题，人民法院在行政诉讼中裁判权受限，原则上只能对被诉行政行为的合法性进行审查，只能撤销被诉行政行为或者同时责令重新作出行政行为，不能以司法权替代行政权，即不进行合理性审查，享有司法变更权仅仅是例外情形。而行政复议制度则不受司法权不能代替行政权规则的制约，基于层级监督关系，上级行政机关有权对下级行政机关的行政行为进行全面审查，既包括合法性审查也包括合理性审查，同时对所有行政行为均具有变更职权。就此而言，在化解行政争议方面，行政复议比行政诉讼具有更多的优越性。因此，将行政复议制度作为解决行政争议的主渠道，具有充分的理论基础。

然而，就目前我国法律实践而言，行政复议与行政诉讼同质化倾向比较严重，行政复议受理案件、解决争议的数量，与行政诉讼基本相当，行政复议化解行政争议主渠道的作用尚未得到充分体现。行政复议法正在修改过程中，如何通过修法构建更加科学、实用的行政复议制度体系，更好地发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，是目前亟待解决的问题。

一、引导当事人选择行政复议

当事人选择行政复议解决行政争议，有两条路径可以实现：一条路径是提高行政复议公信力，老百姓自觉自愿选择行政复议；另一条路径是更多的法律、法规强制性规定，要求提起行政诉讼必须先行行政复议，当事人经过复议才可以提起行政诉讼。目前，我国法律、法规规定复议前置的情况比较少，要通过修改行政复议法，或者在其他单项立法中增加复议前置的强制性规定，才能实现复议案件数量的大幅上升。这种方式可能会一时增加行政复议的收案数量，但如果行政复议缺乏公信力，大量案件经过行政复议后仍然不能使行政争议得到公平公正处理、实质性化解，大量当事人仍然选择继续起诉，行政复议解决行政争议的主渠道作用依然无法实现，反过来则增加了权利救济成本，降低了权利救济效率。因此，根本解决问题的办法，只能是提高行政复议公信力。

如前所述，行政复议解决行政争议有天然的优越性。但是，其同时存在明显的劣势：复议机关是复议被申请人的上级机关，缺乏相应的独立性，容易发生“官官相护”、不能公正处理行政争议的情况；行政复议程序简便，难以保障申请人及其他复议参加人复议权利，不利于查明事实、辨明是非；行政复议决策机制实行行政首长负责制，存在办案的人没有决策权，决策的人不参与案件的具体办理情况，容易产生主观臆断，不能客观公正处理争议问题，等等。行政复议制度的构建，既要发挥行政复议层级监督化解争议的优势，又要避免因此可能产生的不公正问题，确实是一个极为棘手的难题，也是一个修法中不得不解决的问题。

二、增强行政复议机构的独立性

在现行行政复议制度主要是层级监督的理念下，复议机关行使行政复议职权，要通过行政复议机构相关人员的具体工作实现。行政复议机关实行首长负责制，下级服从上级，办事人员服从领导的管理体制，这一点是无法改变的。但是，复议机构的设置及其职权、运作程序等，是可以通过行政复议法修改予以明确的。设置相对独立的行政复议机构，保障行政复议机构的工作人员能够相对独立地行使行政复议调查、询问、认定事实、适用法律、提出复议处理意见，也不失为一条增强复议公信力的可行之路。行政复议机构的独立性只能是相对的，它难以达到法院依法独立行使审判权的程度，否则也失去了行政复议自身特色和便捷高效的优势。

近年来，全国各地按照中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》，开展行政复议体制改革工作，试行集中办理行政复议案件，除实行垂直领导的行政机关外，一级政府以“一个窗口”对外开展行政复议工作。试行行政复议集中管辖，有利于提升行政复议机构的相对独立性。案件集中、人员集中，方便当事人申请行政复议；行政复议工作人员专职从事复议工作，每年办理大量各类行政复议案件，有助于快速提升行政复议工作人员的业务能力。

关于增强行政复议机关独立性，还可以有另一个更为大胆的思路，即设置法定行政复议机关，相对独立于行政机关系统。复议机关依法独立行使行政复议职权，按照法律规定实行委员会制，实行少数服从多数的程序作出复议决定。这一设计模型思路来源于域外国家的独立管制机构、行政裁判所制度。将行政复议机关设立为法定机关，相比集中行使行政复议权，仅仅是将集中后的复议机构变为行政复议机关，隶属关系发生重大变化，并不增加人员编制、办公场地等。法定机关依法作出行政复议决定，其独立性、公正性与社会认可度，都会得到极大提升。作为法定的行政争议解决机关，而不是上级行政机关，复议决定不再作为被诉对象接受人民法院行政诉讼的监督；同时，还可以考虑将行政裁决权赋予行政复议机关，与行政管理直接相关联的民事争议，可以由复议机关一并作出处理。这种制度设计，更有利于实质化解行政争议。法定的行政复议机关，是法律授权代表中央政府统一行使行政复议权的组织，其人员编制、经费来源、物资保障应当由国务院统一保障。各复议机关之间不具有从属关系，司法部统一对全国各地设置的复议机关实施监督管理，最高人民法院对行政复议机关进行业务指导。

三、坚持程序正当原则的底线

程序正当，是行政机关行使行政职权、坚持依法行政的基本程序要求。根据《全面推进依法行政实施纲要》第5条和第20条规定，我国程序正当原则包含三点要求：一是行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开。二是严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。三是行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

行政复议不同于行政诉讼，不宜为其设置过于繁琐的程序制度。但是，作为解决行政争议的行政复议机关，在行使行政复议职权的过程中，严格执行正当程序原则应当是一个最低要求。程序正当原则是保障行政执法行为公正性的基本制度安排，行政复议系行政争议解决机制，公正性问题更为突出，坚持程序正当原则更具有必要性。一些以行政复议不能如行政诉讼那一套繁琐程序为由，否定行政复议要坚持我国依法行政中程序正当原则基本要求的观点，是完全不能成立的。当前的司法实践中，尽管现行行政复议法没有设立第三人制度，但是大量的行政判决旗帜鲜明地表明，复议机关没有通知行政复议决定对其权利义务有不利影响的第三人参加复议活动，听取其陈述申辩意见的，属于违反法定程序的情形。

当然，行政复议不同于行政诉讼，必须要坚持高效便民原则，突出其制度优势，程序设计不能照搬行政诉讼一审程序。不能要求行政复议案件必须听证、必须要面对面进行言词辩论、证据必须经过“开庭质证”等。在制度设计上，行政复议中复议机关分别听取各方利害关系人意见，书面质证和辩论，都是可以得到认可的、坚持程序正当原则的行政复议审查方式。

四、引进中立的第三方参与行政复议

增强行政复议的公信力，引进中立的第三方人员参与行政复议活动，是一种行之有效的方式。同时，这也是行政复议专业化、民主化的表现。

其中，如何确定中立的第三方很关键。一种是引进专家学者参与行政复议，体现行政复议的专业性要求，提高行政复议决定的科学性；另一种是引进普通民众参与行政复议，类似于人民陪审员制度，让更多的普通百姓亲自参与到行政复议案件审理过程中，增强行政复议决定的社会接受度，体现行政复议的民主化要求。当然，也可以两类人员都存在，由行政复议机关根据具体案件的实际需要，选择恰当的人员参与行政复议案件审理过程。

中立的第三方参与行政复议活动的方式也有两种：第一种方式是作为咨询或者提供参考意见参与行政复议活动。第三方人员有权参与行政复议调查、询问活动，有权查阅行政复议案卷材料；复议机关作出复议决定之前，必须听取第三方基于全面了解案情而对案件处理提出的意见。复议机关没有充分理由，不能否定第三方提出的案件处理意见。第二种方式是以决策者之一的身份参与行政复议决定的作出。只有在设立法定行政复议机关，实行少数服从多数的委员会制度下，确定各类参与决策人员的合理比例，第三方参与决策模式才能实际发挥作用。如果是在首长负责制的行政复议体制下，第三方参与行政复议决定的决策过程，缺乏表达真实意志的客观环境，第三方参与决策将会流于形式，其实际效果还不如第一种提供意见建议方式。 

五、建立科学合理的复议诉讼衔接机制

就目前而言，行政复议未能成为解决行政争议的主渠道，其中原因之一就是复议决定的权威性不够，行政机关作出复议决定后，利害关系人不服可以一并将复议机关和复议决定诉至法庭，复议机关的法律地位甚至不如劳动争议仲裁委员会的地位。如何能够实质化解行政争议。如果将行政复议的定位从层级监督中“脱离”出来，成为法定机关性质，行政复议决定是法定机关作出的纠纷处理决定，不属于行政行为，不接受行政诉讼的监督，复议和诉讼的关系就极其简单了。这样就彻底避免了经过复议后，复议不受理、复议决定处理不公正等问题成为行政诉讼的审理对象。人民法院可以始终围绕原行政行为产生的行政争议进行实质性审理，彻底化解行政争议。

在难以改变行政复议层级监督性质的情况下，也要科学合理设置复议与诉讼的衔接关系。一是复议前置问题。在现行体制下，为了充分发挥行政机关解决行政争议的资源优势，笔者赞成通过修改行政复议法扩大复议前置案件的范围，首先用法律的强制性规定将多数行政争议引入行政复议，通过复议机关依法、公正作出复议决定、协调和解等方式实质化解行政争议，逐步提升行政复议公信力，增强公众选择复议解决行政争议的自觉性。二是双被告问题。目前，根据修改后的行政诉讼法规定，复议机关维持原行政行为的，复议机关与原行政行为机关作共同被告。共同被告制度对于促进复议机关行使监督职权，纠正违法行政行为确实起到了一定的督促作用，行政复议纠错率有所提升。但是，这一制度也给复议机关应诉、人民法院审判活动带来许多负担，通过行政复议法修改完善该项制度确有必要。具体方案为，缩小共同被告的范围，回归设置双被告制度的“初心”。可以明确规定，只有当原行政行为明显存在违法并侵犯申请人合法权益情形下，复议机关仍然作出维持或者驳回复议申请的，复议机关与原行政行为机关作共同被告。原行政行为合法，本来就应当作出维持或驳回复议申请决定的，没有必要将复议机关作为共同被告。三是对于起诉复议机关不受理复议申请的处理方式问题。如果明显符合行政复议受理条件，复议机关作出不予受理或驳回复议申请复议决定的，当事人起诉，人民法院在立案审查或审理阶段经合议，可以书面通知复议机关受理，复议机关应当受理复议申请，无正当理由不得拒绝受理。这样不仅可以减少大批程序空转，而且能督促行政复议机关发挥主渠道功能。四是复议被申请人不履行复议决定义务的解决路径问题。复议机关依法作出撤销、要求重做或者变更原行政行为的复议决定，或者责令原行政行为机关限期履行法定职责，限期行政赔偿、行政补偿，原行政行为机关拒不履行复议决定确定的义务，究竟应当通过行政诉讼由人民法院判决原行政行为机关限期履行复议决定确定的职责义务，还是应当由复议机关行使监督职权，督促作为下级的原行政行为机关限期履责。从充分发挥复议机关解决行政争议主渠道作用的角度考虑，此类情形不应当再由当事人通过行政诉讼解决，由申请人申请复议机关监督履行更能便捷实现其权利。

来源：《中国司法》2022年第2期、法治政府研究院