梁凤云
(最高人民法院行政审判庭副庭长)
习近平法治思想坚持以人民为中心的立场，饱含对保障人民群众合法权益的殷切期望；习近平法治思想坚持用法治给行政权力定规矩、划界限的法治思维，着力推动和规范固根本、稳预期、利长远的高效行政管理机制；习近平法治思想坚持保障司法公正，让人民群众在每一个司法案件中体会到公平正义的法治保障。人民法院行政审判工作是保障人民群众合法权益、预防和减少行政争议、明确行政机关执法规矩和执法界限的重要法治保障机制。习近平法治思想是人民法院工作，特别是行政审判工作的重要指针。习近平法治思想底蕴十分深厚，内涵十分丰富，层次非常充实。对于行政审判工作而言，主要包括三个层次的要求：一是具体要求。包括立案登记制、跨行政区域管辖改革、行政机关负责人出庭应诉、行政公益诉讼等等；二是中观要求。包括对于法治政府建设的要求、民法典对行政执法的要求等等；三是宏观要求。包括坚持人民主体地位、维护社会主义法制统一等等。我就人民法院行政审判工作如何贯彻习近平法治思想，谈几点学习体会：
一、必须始终坚持正确的政治信念
人民法院行政审判工作是“把权力关进制度的笼子”的重要法律机制，是对具体的行政执法实时监测的“体检表”，是对人民群众合法权益实行全天候保护的“护身符”。从历史上看，开展人民法院行政审判工作是党中央的重大决策部署。人民法院行政审判从开展工作的第一天起，就有着鲜明和重要的政治意义。可以说，没有党的领导，就没有人民法院行政审判工作。早在上个世纪八十年代，党中央明确提出，要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为，这个任务是作为政治体制改革的重要步骤提出来。制定行政诉讼法也两次提交中央政治局常委会讨论，这在人民法院审判工作中是绝无仅有的，充分体现了党中央对行政审判工作的高度重视。党的十八届四中全会《决定》对解决行政诉讼中存在的“告状难”“县法院审不了县政府”等突出问题提出明确要求，可以说，2014年修改后的行政诉讼法是党的十八届四中全会的重要法治成果。人民法院必须始终坚持政治机关的属性和定位，人民法院行政审判工作必须始终坚持正确的政治理念。主要是：
着力保障经济社会服务发展大局。习近平总书记要求各项工作要“应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾”。诉讼是应对挑战、解决矛盾，化解风险的平台。行政诉讼是客观诉讼，在解决老百姓的个案纠纷的同时，要及时发现行政管理风险隐患，及时规范行政管理突出尖锐问题，及时减少和预防行政争议发生，确保国家行政管理秩序依法高效运行，推动法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用。
坚持正确的行政审判理念。习总书记指出，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，确保全面依法治国正确方向。“支持司法”，要求司法工作要在党的集中统一领导下稳妥审慎审理好每一起案件。法律对行政管理和司法监督有明确的界限。因此，行政权不能干预司法权，司法权也不能代替行政权。既要监督行政机关依法行政，又要对行政机关裁量事项保持必要谦抑。
妥善处理好政策性案件。习总书记指出，党的政策是国家法律的先导和指引，是司法的依据和执法、司法的重要指导。行政审判工作中，对于涉及到政策调整案件（例如国家放开三胎政策），要善于根据政策最新要求，正确运用法律适用规则、运用政策要求依法审理；对于涉及历史政策等需要政策判断的案件，依法不予立案。
坚持在党的领导下依法办案。习总书记指出，党对政法工作的领导是管方向、管政策、管原则、管干部，不是包办具体事务，不要越俎代庖。人民法院依法公正高效审理行政案件，是党中央的要求，是宪法和行政诉讼法的要求。对于党政干部干预行政案件的，要依法实行过问登记，确保人民法院依法公正审理案件，确保每一起案件经得起历史的检验。
二、必须始终坚持真挚的为民情怀
人民法院，是人民的法院。习总书记指出：“人民就是江山，共产党打江山，守江山，守的是人民的心，为的是让人民过上好日子”。在社会需求和愿望多元化的大背景下，人民群众对于社会公平正义的法治追求既现实又迫切。中央要求，要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国全过程。凡是群众反映强烈的问题都要认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正。行政审判工作面对的是行政机关和人民群众个体产生的纠纷，这种纠纷既是个人的纠纷，也可能是纠纷背后的隐性纠纷、共性纠纷、普遍纠纷。人民法院行政审判工作必须既要认真对待群众的诉求，又要认真对待纠纷背后人民群众反映强烈的普遍问题，预防和化解行政争议。
坚持人民主体理念。习总书记指出，“我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以人民的称号，这是我国社会主义国家政权的基本定位。”“决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。”人民法院行政审判工作要以“爱民”“护民”为首要宗旨，把保护人民群众合法权益放在工作的第一位。行政诉讼法是保护弱者的法律，是人民群众通过法治方式监督政府的法律，是我国司法制度人民性、优越性的体现，必须始终加强，并不断发展。
坚决贯彻立案登记制。习总书记多次指出，要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题。由于“民不与官斗”的传统观念，以及行政机关拥有的长期管理权力，人民群众在遇有纠纷时往往倾向于忍气吞声。为了保障人民群众的行政诉权，十八届四中全会决定要求，变立案审查制为立案登记制，确保有案必立、有诉必理，依法受理行政案件。当前，老百姓打官司难，特别是打行政官司难的问题还没有彻底解决，立案登记制必须始终不渝、不折不扣地坚持。
全面保护行政相对人合法权益。习总书记多次强调，要保障公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实。无救济则无权利。人民法院行政审判要确保人民群众广泛的权利得到司法保障，特别是审理好除了人身权、财产权之外的受教育权、知情权、劳动权、自治权利等案件，实现对人民群众合法权益的全面、无漏洞的保护。
依法审理好涉及新发展理念的行政案件。习总书记指出，对于一些行政机关违法行使职权或者不作为造成损害的案件，例如国有土地使用权出让等，必须加强司法监督，推进法治政府建设。对于行政机关违法行使职权的，依法判决撤销或者确认违法；对于行政机关法定义务不作为，判决限期履行或者给付到位；对于涉及到滴滴打车、公私合作协议等新类型案件，要通过公正审理和裁判保障新业态新模式健康发展。
在诉讼中要注重柔性司法。习总书记指出，涉及群众的问题，要准确把握社会形态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推行人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、委托执法那一套。行政审判既要通过公正的审理，展现严格执法，也要注重行政纠纷的实质性化解，充分利用行政诉讼和解制度等柔性制度，打开当事人的心结，彻底实现案结事了。
三、必须始终坚持强烈的监督意识
发挥行政审判推进法治政府的职能作用。习近平总书记指出，“法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。”行政审判是法治政府建设的稳压阀、体温计、晴雨表。通过审理具体案件，实现行政权力规矩的常态化监督，实现行政权限的实时化纠正，是人民司法制度的优越性体现；通过“审理一件，规范一片”，明确权力范围清单、落实责任清单，确保行政机关明规矩，知行止，规范行政权力，推动严格规范公正文明执法。
强化合法性审查原则的示范作用。习总书记指出，要加大决策合法性审查力度，法律顾问等参与决策过程、提出法律意见应当成为依法决策的重要程序。“合法性审查”制度最初来源于行政诉讼法，人民法院行政审判是承担合法性审查功能的唯一诉讼机制。人民法院通过对行政行为的合法性审查，发现行政决策存在的问题，及时提出司法建议；坚决落实好行政诉讼法规定的一并审查规范性文件，依法对“红头文件”进行合法性审查，做好行政纠纷的源头治理。
强化重点领域的行政审判工作。习总书记指出，在行政许可、市场监管等方面规范各级政府行为，清理废除妨碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴和做法，公平对待所有企业和经营者。当前，人民法院行政审判工作要审理好行政许可、市场监管等社会影响范围较大的行政案件，切实审理好涉及公平竞争秩序、民营企业家保护的案件，公平对待所有企业和经营者，保护企业家创新活力，推动形成市场化、法治化、便利化的营商环境。
依法监督行政机关履行法定职责的行为。习总书记指出，各级行政机关必须依法履行职责，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。人民法院审理行政机关不作为案件，要明确行政机关的法定职责、法定义务、约定义务，推动诚信政府建设；认真回应和解决当事人的实际诉求，通过具体明确的判决确保审理到位，促进履责，减少诉累。
依法审理好政府信息公开案件。习总书记指出，要全面推进政务公开，强化对行政权力的制约和监督，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。人民法院要根据修改后的政府信息公开条例，依法保护人民群众的知情权，强化对政府信息公开工作的司法监督，通过个案正向直接推进政府政务公开；通过制定司法解释等方式，明确政府信息公开诉讼原告资格，防止和遏制政府信息公开领域滥诉现象，确保真正具有诉讼利益的当事人获得司法救济。
坚守法律底线。习总书记指出，贯彻新发展理念，必须坚持以法治为引领。“在发展和法治的关系上，许多地方还存在‘发展为上、法治要让’的误区”。人民法院依法行使合法性审查权限，目的就在于依法保障经济社会发展大局，对于突破法治底线、违反法律规定、损害国家长远利益的“短视”违法行为、“政绩工程”违法行为，依法予以纠正，适时发布典型案例。
四、必须始终坚持法制统一意识
确保法律规范准确适用。习总书记指出，我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。确保法律在全国范围内统一适用，是人民法院的法定义务。针对法律适用的疑难问题，要强化司法解释和司法政策的制定；要依照立法法规定的选择适用规则，解决好中央和地方事权问题，确保国家政令统一；要根据不同的诉讼类型要求，既要回应原告诉讼请求，又要对行政法律问题作出阐述，纠正地方违法不当行政决策；要通过坚守法律底线，确保法律适用准确，确保成千上万的行政规范性文件合法有效，维护社会主义法律体系的权威和统一。
健全行政纠纷多元化解机制。习总书记指出，要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制。要摈弃那种司法中心主义的观点，强化行政纠纷解决“一盘棋”观念；充分发挥诉讼外行政内部解决机制、行政裁决机制、行政复议机制的疏解矛盾功能，确保消化减少行政争议存量增量；注重推广吉林、浙江等地的府院联动经验，依托地方化解行政争议优势，实现行政和司法的良性互动，形成行政争议多元化解新格局。
做好行政诉讼和行政复议的工作衔接。习总书记指出，要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。行政复议和行政诉讼是行政争议化解两大重要渠道。要充分借鉴域外大多数行政纠纷化解在行政内部救济机制的经验，倡导行政先行解决，促进行政复议机关依法履责监督，实现行政诉讼和行政复议监督机制互相补充、互相配合、各有优长、各美其美。
落实好民法典中行政法律规范的内容。习总书记指出，各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意做出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。要规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动，提高依法行政能力和水平，依法严肃处理侵犯群众合法权益的行为和人员。人民法院行政审判必须更新观念，细致研究民法典中行政法律规范的最新要求；善于将民法典的相关规定作为行政审判的依据；对于违背民法典的行政行为，坚决予以纠正，涉及到立改废的，及时提出司法建议。
五、必须始终坚持纠纷化解意识
充分发挥行政机关负责人出庭应诉的制度功能。习总书记指出，抓住领导干部这个“关键少数”，是全国依法治国的关键，领导干部要不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、维护稳定的能力，做尊法学法守法用法的模范。要按照行政诉讼法的规定，持续推进行政机关负责人出庭应诉制度，实现人民群众和行政机关面对面解决问题；教育引导领导干部在法庭上就实质性化解行政争议发表意见，真正通过行政诉讼平台实质化解行政矛盾。
继续推动行政机关出庭应诉工作。习总书记指出，健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。要在行政审判工作中，强力根绝“不出庭、不举证、不执行”的顽瘴痼疾；发布系列行政机关负责人出庭应诉典型案例，教育引导领导干部带头遵从法律，带动全社会尊法学法守法用法。
注重行政诉讼定分止争的功能。习总书记指出，法律本来应该具有定分止争的功能，司法审判本来应该具有终局性的作用。对于长期未结的案件，要及时清结，防止裁判“翻烧饼”；要查明纠纷的根源，一并审理在行政争议中的相关民事争议，防止民行互相推诿扯皮，发挥法院终局裁决的功能作用。
坚持依法受理行政案件。习总书记指出，如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，还是要靠上访、信访，要靠找门路、托关系，甚至要采取聚众闹事等极端行为，那就不可能建成法治社会。人民法院行政审判工作中，要坚决巩固立案登记制度成果，确保过去长期存在的“立案难”不反弹、不回潮；要通过依法受理案件，有序引导纠纷，有效解决纠纷，确保“收得进来，解决得了”。
六、必须始终坚持深刻的国情意识
坚持中国特色行政纠纷解决机制优势。习总书记指出，要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方“宪政”、“三权鼎立”“司法独立”的路子。中国行政诉讼制度具有独特的制度优势，对于重大的、具有较大社会影响力、具有地方特点的行政案件，不能就案办案、机械办案，要根据案件产生的原因，注重发挥地方党委政府统筹作用，将矛盾化解在当地；要充分运用具有中国特色的多元、多层次、相互配合的行政纠纷解决机制，综合运用法律手段、政策手段、行政手段等等，着力营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。
坚持中国特色的行政诉讼基本制度。习总书记指出，简单临摹、机械移植，只会造成水土不服，甚至在根本问题上出现颠覆性错误。中国行政诉讼制度在全世界享有盛誉，一些制度在世界范围内处于前列。要继续坚持、深化挖掘、大力提升行政诉讼制度中关于被告承担举证责任、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、规范性文件附带审查、一并审理民事争议、合法性审查原则等独具中国特色的诉讼制度；要继续坚持中国行政诉讼制度的客观诉讼属性，发展和丰富确保行政机关依法行使职权、依法履行义务的诉讼机制，继续保持中国行政诉讼制度和实践在世界范围内的领先位置。
坚持中国特色的裁判说理方式。习总书记指出，照抄照搬他国的制度行不通，会水土不服，会画虎不成反类犬，只有扎根本国土壤、吸取充沛养分的制度，才最可靠也最管用。人民法院行政审判工作不能照搬英美法系国家法官高高在上、彰显个人主义、法官个人意志的裁判风格；也不能照搬大陆法系国家僵化的裁判简单产出的演绎风格；要通过对行政行为的合法性审查，从个案中发现和纠正行政执法缺陷和漏洞，实现矛盾得以化解、执法得以规范的双重目标。
强化中国特色行政诉讼制度。习总书记指出，我国法制蕴含着十分丰富的智慧和资源，中华法系在世界几大法系中独树一帜。中国特色的行政诉讼制度是中华法系的继承和发展。一些具有浓厚中国传统、源于中国土壤的司法制度逐步完善，呈现出不同于域外司法制度的风格和气派；针对民告官不见官问题的行政机关负责人制度、针对民事行政踢皮球的一并解决民事争议制度、针对强化复议机关责任心的复议机关作共同被告制度、针对治理“红头文件”过多过滥的规范性文件附带审查制度等等，均属具有中国“版权”的原创制度，已经成为中华法系的重要内容和贡献，必须在新的形势下进一步丰富、发展、推广。
七、必须始终坚持深远的世界意识
升华中国特色的行政诉讼制度。习总书记指出，我们不能做西方理论的搬运工，而要做中国学术的创造者、世界学术的贡献者。中国行政诉讼制度起点高，发展快，诉讼制度和诉讼理论均处在世界前列。人民法院行政审判要坚持发展和完善中国特色社会主义司法制度，继续不断实现推陈出新，不断实现守正创新；要积极总结和积累行政审判案例，积极推出中国特色的司法创举，提炼标识性的理论和制度，为制定一部有世界影响力的行政法典创造有利条件；积极深入研究行政复议机制和行政诉讼机制科学衔接问题，确保在行政纠纷化解方面实现制度的跨越式发展。
提出解决人类行政纠纷解决的中国法治智慧。习总书记指出，我们的国家治理有其他国家不可比拟的特殊性和复杂性，也有我们自己长期积累的经验和优势，不能妄自菲薄，也不能数典忘祖。在人民法院行政审判工作中，要坚决摒弃西方推崇的“个人主义”至上观念，既要保护个人权益，又要维护国家利益、社会公共利益和行政管理秩序；既要实现通过行政诉讼化解矛盾机制，也要实现行政纠纷的追根溯源，实现行政纠纷的根源治理、长远治理。
强化涉外行政诉讼工作。习总书记指出，我国日益走近世界舞台中央，有的西方国家以国内法名义对我国公民、法人实施所谓的“长臂管辖”，要把法治应对摆在更加突出的位置，用规则说话，靠规则行事，维护我国政治安全、经济安全，维护我国企业和公民权益。当前，人民法院行政审判工作要通过大量公正的行政裁判，回应西方势力的歪曲和诬蔑；要不断研究、探索、推进行政专门法院等行政审判体制改革，加强法治应对，破除“长臂管辖”，回击西方势力的无端、不实之词；要加强行政审判队伍正规化、专业化、职业化建设，德法兼修，锻造对外法治斗争的过硬队伍；要强化域外司法舆论话语权，依托国际行政法院协会等国际组织，强化行政审判国际合作，深入宣传中国行政审判成就，彰显中国法院行政审判的自信法治形象。
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